重塑全球贸易范式

2025年1月

l 美国贸易和投资政策必须促进具有韧性的供应链——可持续、安全、多样和透明的供应链——以防范未来海外供应链的冲击和中断风险，同时也防范海外供应链的瓶颈和依赖关系对未来贸易和经济所产生的潜在负面影响。

l 在拜登-哈里斯政府的领导下，贸易谈判、执法和其他举措在推进供应链韧性方面取得了显著进展，但仍有许多工作要做。

l 新的方法将借鉴过去注重短期成本效益和关税自由化的经验教训，与志同道合的贸易伙伴和盟友加强合作，并深化贸易政策与国内经济政策的融合，以此为基础取得进展。

大流行病、战争和地缘政治紧张局势造成的破坏，揭示了全球供应链的中心性和脆弱性。跨行业和政策讨论中，现在普遍认识到许多供应链存在脆弱性和风险，短期成本效益的焦点必须与新的、更加关注韧性的态度相平衡。随着民主国家回应人民的需求，USTR必须确保我们的贸易政策能够解决最近冲击所暴露的问题。2024年3月，USTR概述了供应链韧性概念框架，并邀请利益相关者就制定特定行业的政策工具、加强国内制造业和服务、与志同道合的贸易伙伴和盟友合作以及衡量韧性等议题提供意见。1本政策文件在此框架基础上，综合了利益相关者的观点和相关文献，为后续论文探索新的工具和方法以应对供应链风险和脆弱性奠定了基础。

供应链韧性维度

有韧性的供应链为关键投入提供了多种来源，在面对经济和其他冲击时，能够更灵活地适应、反弹和恢复。尊重劳工权益和环境保护不仅维护了我们的核心价值观，还通过对抗导致全球供应链不公平过度集中的“race to the bottom 逐底竞争”来增强韧性。

建立有韧性的供应链为发展中国家参与贸易创造了新的机会，同时加强了推动经济增长和世界级美国创新的国内制造业基础和劳动力。虽然货物运输和避免中断的能力很重要，但韧性还必须考虑其他因素。从美国贸易和投资政策的角度来看，韧性有四个独特但互补的维度：可持续性、安全、多样性和透明度。

可持续性

可持续性是韧性的一个重要维度，原因有二。

首先，供应链必须反映我们的核心价值观，以保护和促进劳工权利和环境保护，从而支持由国内经济目标指导的强有力、持久的全球伙伴关系。

其次，公平竞争是基于尊重劳工权利和环境保护的。通过一种以人工成本优势的激励模型来发展，是有侵蚀性的，这种模式导致供应链集中化，并损害了工人和环境。

例如，贸易协定中的强烈劳工承诺增加了与美国劳动法的一致性，并支持供应商国的民主运动。同样，通过贸易协定加强环境保护，使竞争环境更加公平，从而形成更可持续、地理分布更广泛的供应商网络。可持续供应链有助于通过与贸易伙伴在劳工和环境保护方面的更强协调和一致性，推动“向上竞争”，并帮助美国消费者和企业避免无意中支持劳工权利侵犯或负面环境影响。

保护措施

安全的供应链是由值得信赖的工人、企业和贸易伙伴组成的网络锻造而成的。国家安全，包括经济安全，可以通过将业务重新安置在国内（回岸）和扩大现有的国内产能来提升，并通过与可信赖的合作伙伴（友岸）和区域合作伙伴（近岸）进行战略安排来确保可信的供应链。

多样性

多种可靠的供应商在三个层面上增强了韧性。

首先，在单个产品供应链中，通过回流和在可行的情况下扩大现有国内产能来多样化供应链参与者，可以减轻过度集中和依赖带来的风险。

其次，在整个经济层面，国内行业多元化可以确保美国工业基础保持广泛且稳健。

最后，在国际合作中，贸易安排的多样性以及发展中国家伙伴的参与，可以使供应链从剥削性的新殖民主义模式（an extractive Neo-colonial approach）转变为由发展中国家共同拥有的包容性供应链，为发展中国家创造新的机会，增加高附加值产品的贸易。

至臻注：“an extractive Neo-colonial approach” 指剥削性的新殖民主义模式，通过剥削他国资源或劳动来获取利益的方式。

新冠疫情揭示了数十年来在减贫、医疗保健和教育方面的不平等进展。13在这种背景下，贸易政策应该为美国和国外的更包容、更公平的经济增长带来新的经济机会、更好的就业和更高的薪酬。

透明度

透明的供应链能够洞察原材料和中间产品，增强对短缺、瓶颈和其他脆弱性风险的认识。目前，许多供应链因结构复杂性和地理分散而变得模糊——即使对于这些供应链中的参与者也是如此。传统的贸易数据形式，包括关税分类和原产地信息，并未设计用于实现供应链风险和脆弱性的可追溯性和详细分析，这些风险和脆弱性可能早在商品进口之前就已经出现。促进韧性需要更深入地了解商品是如何制造的、在哪里制造以及由谁制造。在某些行业，新的标准可能会推动更大的透明度，反之亦然。供应链信息的数字化也可能使潜在中断的预测和应对更加精确。

USTR支持供应链韧性的行动

USTR已经采取了一系列措施来提高上述方面的韧性。这些措施单独和共同为今后的贸易谈判、执法和其他举措中对供应链韧性的新关注奠定了基础。

U.S.-Mexico-Canada协议（USMCA）

USMCA建立了快速响应劳工机制（RRM），该机制允许USTR对未能尊重工人结社自由和集体谈判权利的特定设施提起诉讼。自2021年以来，美国已在多个行业援引RRM31次，包括汽车、服装、采矿和服务行业。通过实现工资增长和补发欠薪、恢复工人职位、由独立工会代表以及其他救济措施，这些案件推动了供应链的透明度和可持续性，并通过减少不公平的离岸工作激励来增强美国工人的权益。根据USMCA协议，美国、墨西哥和加拿大建立了三方应急响应小组委员会，并制定了程序以协调北美在紧急情况下的区域贸易流动，促进更安全的供应链。为了便于这种协调，小组委员会的工作组正在完成其报告，描述共享的北美关键基础设施优先事项。

USTR继续识别并追求利用USMCA支持更稳健供应链的机会。这可能包括继续使用RRM，与应急响应小组委员会进一步合作，以及进一步努力应用和执行那些旨在更加严格的USMCA原产地规则。这些及其他规定也可能在即将进行的USMCA六年审查过程中重新审视，以优化其对供应链韧性的影响力。例如，尽管USMCA原产地规则在某些领域旨在加强，但它们对来自供应链已经集中的国家的投入仍具有较高的容忍度。此外，利益相关者对纺织和服装行业中的USMCA原产地声明欺诈表示担忧。同样，协议中包含的最低限度豁免可以用来规避关税，并削弱促进供应链多样化的努力。最后，可以评估RRM本身，以确定是否扩大可以作为请愿对象的权利范围。

打击强迫劳动

通过尊重劳工权利来增强供应链韧性，意味着要从美国和全球供应链中消除最严重的劳工虐待形式——强迫劳动。根据《1930年关税法》第307节的强制劳动进口禁令，美国可以在边境阻止任何完全或部分由强迫劳动生产的产品进入美国市场。《维吾尔族强迫劳动预防法》（UFLPA）进一步加强了第307节的执行力度，通过可反驳的推定，规定来自新疆的商品受强制劳动进口禁令的约束。这些法律是极其有效的工具，能够迫使公司确保其供应链不受强迫劳动的影响。

作为强迫劳动执法工作组（FLETF）的成员，USTR与跨机构合作伙伴密切合作，实施我们的强迫劳动进口禁令。例如，UFLPA要求FLETF维护一份受UFLPA可反驳推定约束的实体清单。自2021年12月UFLPA签署成为法律以来，FLETF已将107家实体列入UFLPA实体清单。自2022年6月UFLPA开始执行以来，美国已审查了价值超过36.5亿美元的11,000多批货物。

USTR还致力于与志同道合的贸易伙伴合作，共同消除全球供应链中的强迫劳动。根据《USMCA》第23.6条，加拿大和墨西哥承诺建立自己的禁止强迫劳动进口的规定。USTR与国土安全部和劳工部协调，定期促进USMCA合作伙伴之间的三方对话，讨论打击供应链中强迫劳动风险的执法方法和最佳实践。USTR继续寻求在贸易协定中加入解决供应链中强迫劳动问题的承诺。

第301条与中国的强制技术转让有关的关税

2024年，USTR完成了对《1974年贸易法》第301条下与中华人民共和国（PRC）有害技术转让相关政策和实践的相关关税行为法定审查，并宣布了战略性的关税上调，这将进一步促使PRC改变其有害行为、政策和实践，同时促进更安全、更多样化的供应链。审查发现，这些行为、政策和实践继续给美国商业带来负担或限制。中国没有追求根本性改革，反而在某些情况下变得更加积极，包括通过网络入侵和网络盗窃，试图获取和吸收外国技术，进一步加重或限制了美国的商业活动。

USTR的评论指出，美国国际贸易委员会发现，关税减少了中国商品的进口，并对受影响最大的10个行业，促进了国内生产和从其他供应商采购。为了进一步鼓励中国消除这些行为、政策和实践，并遵循总统的指示，USTR通过提高战略行业的关税大幅加强了行动，包括某些关键矿产、半导体、电动汽车、电池、太阳能产品（包括多晶硅和晶圆）、口罩、注射器、医用手套以及钢铁和铝。这些调整补充了美国的重大投资，包括通过《通胀削减法案》、《两党基础设施法》和《芯片与科学法案》等举措，以重建美国制造业并增强供应链韧性，特别是对于应对疫情至关重要的产品。此外，根据审查结果，USTR采取了临时豁免措施，涵盖太阳能制造设备，并启动了一个程序，允许有关人士申请将特定用于国内制造的机械暂时排除在关税行动之外。

我们继续评估将供应链转移出中国的方法，以及增强关税对供应链的影响，以减少美国个人、公司和技术受到中国技术转让相关行为、政策和实践的影响，并加强美国供应链的韧性。我们的评估基于与利益相关者的互动，关于关税行动的影响，以及对原产地规则如何影响激励机制的理解，以及其他因素。

 特定行业贸易办法

认识到创新、量身定制的方法可以产生更符合特定供应链挑战的解决方案，自2021年以来，拜登-哈里斯政府一直在追求涵盖一系列行业和问题领域的几个行业贸易协定和其他倡议：

l 第301条针对船舶和半导体的行业调查：2024年，USTR根据第301条款启动了新的行业调查，涉及中国针对某些行业的主导地位。20根据五个全国性工会的请愿，USTR对中国的造船、海运和物流行业主导地位的行为、政策和实践展开了调查。USTR还对中国针对半导体行业的主导地位进行了调查。如果USTR认定中国的政策不合理或具有歧视性，并对美国造成负担或限制，在商业领域，我们将考虑哪些应对措施有助于撤销相关行为、政策和实践，包括保护美国工人和企业免受损害。除了根据301条款由USTR采取的行动外，应对措施还可能包括其他行政部门权力下的行动、国会的新立法以及与志同道合的合作伙伴协调行动或协议。

l 钢铁与铝：美国根据1962年《贸易扩张法》第232条加强了对钢铁和铝制品的国家安全行动，支持我国工人和企业在至关重要的市场导向型钢铁和铝行业的发展，并通过额外的第301条关税补充这些措施。美国已给予采取行动应对中国非市场过剩产能的某些伙伴和盟友优惠市场准入，如墨西哥、日本和英国，同时要求这些进口产品不得使用中国的原材料。此外，美国和欧盟（EU）启动了全球可持续钢铁铝协议的谈判，这是世界上首个基于排放的钢铁和铝贸易行业安排。美国和欧盟正在寻求一种创新模式，该模式旨在解决非市场政策和实践问题，并激励减排，从而促进更加可持续、安全和透明的供应链。

l 大型民用飞机：美国与英国和欧盟就大型民用飞机合作框架达成共识，旨在共同应对中国非市场政策和实践。经过多年的激烈诉讼和广泛谈判，这些框架代表了双方共同努力解决中国非市场政策和实践的问题，在这一领域，我们各自的行业仍处于领先地位，以免中国非市场的过剩产能损害我们的公司和工人。

l 木材：美国和越南签署了《非法砍伐和木材贸易协定》，该协定有助于将非法采伐或交易的木材排除在供应链之外保护环境和自然资源。为了促进木材供应链的可持续性和透明度，越南承诺改进其木材合法性保证系统；确保被没收的木材不进入供应链，无论是用于出口还是国内消费；并与高风险来源国合作，加强海关执法和法律合作。

l 关键矿产：日本政府和美利坚合众国政府关于加强关键矿产供应链的协议的结论将有助于加强和多样化用于电动汽车电池技术的某些关键矿产的供应链。

l 经济安全：对于美国而言，经济安全包括劳动人民的经济安全，这是民主的基础。美国与志同道合的贸易伙伴合作，应对各种威胁我们经济安全的问题。这些努力包括共同解决、识别、预防和遏制与贸易相关的经济胁迫和非市场政策及实践。2023年，USTR与一群亲密合作伙伴共同制定了《反对贸易相关经济胁迫和非市场政策及实践联合宣言》。该小组继续分享有关这些政策和实践的信息、数据和分析，并探索开发新的外交和经济工具以应对这些挑战。美国设想进一步合作，努力应对战略领域的威胁。

USTR继续评估发展行业贸易协定和倡议的机会，以加深与志同道合的贸易伙伴的合作，并促进我们的共同繁荣和经济安全。

与多元化的贸易伙伴合作

USTR认识到，供应链韧性是与发达经济体和发展中经济体开展合作的重要领域；持续努力有助于在保护促进劳工权利和环境保护等高标准和核心价值观方面达成共识。

例如，《美台21世纪贸易倡议》使美国能够与一个我们高度信任的伙伴展开合作，并在贸易便利化、良好监管实践等多个议题领域达成首份协议。谈判内容还包括劳工与环境议题，以及非市场政策与做法。

美洲经济繁荣伙伴关系（APEP）、印度-太平洋经济繁荣框架（IPEF）、U.S.-Kenya战略贸易和投资伙伴关系以及若干贸易和投资框架协议（TIFA）等倡议为与其他伙伴开展合作提供了机会。

USTR还在探索利用现有的贸易协定和美国贸易优惠计划来促进发展和供应链的安全性和多样性。例如，国会可以考虑通过增加设置特定的劳工资格标准来加强贸易优惠方案，允许部分或行业取消优惠以鼓励有针对性地改善劳工权利，或者要求在满足某些劳工资格标准时逐步实施国家一级的优惠。

过去的教训

在过去几十年里，美国的贸易和投资政策，包括追求传统的全面自由贸易协定，旨在推动关税自由化，并激励短期成本效益、利润最大化和股东回报。这种实践帮助塑造了生产者的决策，在许多情况下，促进了地理集中且操作复杂的供应链。它还助长了供应链瓶颈，增加了波动风险、损害竞争以及通货膨胀动态。

寻求通过政策消除所有关税，排除了采取实证和务实方法的可能性，这种方法本应包括培养对各行业和产品供应链韧性的深刻相互理解，并据此制定贸易规则。此外，传统的自由贸易协定未能充分激励各方内部及之间的生产活动，反而常常过于宽松地允许非缔约方的供应链集中，这些非缔约方通过压制劳工权利和环境保护人为降低成本。在某些情况下，针对志同道合的伙伴（或对不志同道合的经济体增加关税）进行定向降税，可以增强韧性并加强与共享价值观的伙伴的合作，包括支持劳工权益、环境保护和法治。然而，将任何关税调整与国内政策优先事项相协调，并制定雄心勃勃且适当细致的原产地规则，是确保长期韧性的关键前提。

新方向

由于供应链韧性的提升并非美国贸易政策的历史明确目标，现在有必要谨慎应对这一转折点，并通过深思熟虑的政策创新来推进。虽然上述现有贸易政策举措的部分内容可以指明前进的方向，但额外的、互补的解决方案可以帮助加速供应链的重新校准，这需要在利益相关者的意见和与贸易伙伴的互动下进行指导。

与此同时，USTR的工作只是政府整体努力分析和促进供应链韧性的一个组成部分。促进供应链的可持续性、安全性、多样性和透明度的必要性远远超出了贸易政策的范畴。

因此，我们一直在拜登-哈里斯政府内部进行协调，包括通过2023年11月成立的供应链韧性委员会，以确保贸易政策与其他国内政策倡议保持密切整合。

通过支持推进供应链韧性的整体政策方法，USTR将制定新的贸易战略，赋予工人权力，保护环境，深化与志同道合的伙伴和盟友的合作，并为所有美国人实现包容性繁荣。